民生策论:解决中低收入家庭住房问题策论

中低收入家庭的住房问题，是一个重大的民生问题，同时又是一个世界性的难题。放开眼光，看看国外，其它国家有哪些成功的经验值得我们借鉴呢？本文立足国情、市情，同时把目光投向世界上成功解决了此难题的一些国家，提出了解决中低收入家庭住房问题的应对之策。这是一篇值得重视的文章——

当前，如何解决中低收入家庭的住房问题，已成为从中央到地方政府都格外关注的一个重大的民生问题。为解决这一问题，我国政府先后制定了一系列政策。北京市去年出台的“北京住房建设规划(2006－2010年)”也明确提出:针对不同收入家庭，建立由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房三个层次构成的住房保障体系，切实保障城镇中低收入家庭，特别是低收入家庭的基本与合理的住房需求。那么，北京市中低收入家庭的住房情况如何？国外在解决这一问题上有哪些值得借鉴的经验？北京市如何结合实际情况来破解这一难题呢？

一、国外解决中低收入家庭住房问题的主要经验是什么

中低收入家庭的住房问题是一个世界性的问题。不过，西欧、北美及亚洲的一些经济相对发达的国家和地区经过多年的探索，已经建立起了相对成熟的公共住房制度，他们在公共住房建设、分配以及管理方面积累了一些值得借鉴的经验。

经验一:解决中低收入家庭住房问题的基本思路是大力发展公共住房

国外住房供应体系大致分为两个部分:市场商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社会保障性质，几乎所有的国家政府都会为保障公民基本的居住权，而为中低收入阶层解决住房问题提供帮助。

所谓公共住房，指的是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出租的住房。它具有这样几个基本特征:其一，政府的干预性，公共住房是政府进行再分配的重要方式之一；其二，需求对象的有限性，主要是中低收入者；其三，经营目的的非营利性；其四，分配标准的复杂性；其五，价格的低廉性，公共住房的出售或出租的价格低于一般的市场价，差价主要来源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。例如，新加坡实行“居者有其屋”政策时，土地价格是倒过来算的，即先把老百姓能承受的价格算出来，比如普通家庭4－6年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万。从25万里扣除建筑成本、房地产商一定比例的利润(非暴利)后，剩下的就是土地价格，然后按照这个价格卖给房地产商。房地产商不拿暴利，政府卖土地也不要暴利，这样百姓就能买得起房了。

经验二:公共住房没有最好的模式，只有适合的模式

公共住房问题虽然是城市化进程中面临的一个共性问题，但各国解决这一共性问题的方法却不尽相同，他们在政策制定、发展模式、保障对象、表现形式等方面都存在差异。(见表1)

表1 公共住房的表现形式

国家(地区) 公共住房形式 保障对象

美 国 公共住房 占总人口比例15% 以下的中低收入家庭

德 国 福利住房 以出租房的形式提供给低收入者

法 国 社会住宅 低收入者

日 本 公营住宅 住房困难及低收入者

新加坡 组 屋 中低收入阶层

瑞 典 公益住房 为所有公民提供，不仅限于低收入家庭

中国香港 公屋/居屋 政府提供，公屋用以出租，居屋供市民购买以公共住房的覆盖面来看，美国采取的是以“市场为主、适度保障”为原则，公共住房只覆盖占总人口比例15％以下的中低收入家庭；新加坡的组屋政策覆盖了85％的居民；而瑞典的公益住房则面向所有公民，并不仅限于低收入家庭。从政府介入公共住房的方式来看，各国的方式也有区别，有的直接兴建公共住房，有的通过优惠政策鼓励开发商建设公共住房，有的鼓励居民合作建设住房，有的则通过补贴等多种方式实现居民的住房保障。

经验三:有一套行之有效的公共住房专业管理体系

在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和运行。例如，韩国设立了国家住房政策审议委员会，作为公共住房的决策协调机构。执行层为建设交通部，下设韩国住房住宅公社和大韩土地开发公社，专门负责建造面向中低收入阶层的出租公房。

经验四:通过完善的制度确保公共住房分配的公平

公共住房属于政府福利，能否公平合理地分配，直接关系到公共住房政策实施的效果，国外在公共住房分配方面有两点很重要的经验:第一，要明确“公共住房是为最需要的人提供住房保障”这一原则；第二，只有建立科学、完善的准入和退出机制，才能保证公共住房分配的公平性。

以新加坡的组屋政策为例，这一政策成功解决了中低收入家庭的住房问题。目前，有85％左右的新加坡公民住进了政府建造的组屋，其中，93％的居民拥有房屋产权，7％的低收入家庭是向政府廉价租赁。除了政府大力发展的因素，其完善的分配制度起到了至关重要的作用。

经验五:发展公共租赁住房，确保“人人有房住”

为保障无力购房者的住房需求，国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁住房的发展，为最低收入者提供“托底性”保障。各国租赁住房的比例都相当可观。(见表2)以英国为例，在比例约30％的租赁住房中，20％左右是政府提供的公共租赁住房，10％为私人租赁住房。英国政府把持续供应可负担住宅(即廉租房)列为重要的施政目标，在伦敦2004年的新规划中，要求中心区新增房屋的1/4为可负担用房。

表2 住房自有率与租赁住房的比例

国家 住房自有率 租赁住房(调查时间) 比重

澳大利亚 71.6%(1990) 28.4%

加拿大 64.1%(1993) 35.9%

欧盟15国 56.0%(1990) 44.0%

法国 54.5%(1997) 45.5%

德国 38.0%(1990) 62.0%

意大利 68.0%(1990) 32.0%

日本 61.3%(1988) 38.7%

英国 67.3%(1997) 32.7%

美国 66.8%(1999) 33.2%

(数据来源:《全球化世界中的城市——全球人类住区报告2001》)

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